Финансирование научно-исследовательских работ: российский и зарубежный опыт


Федеральное государственное образовательное учреждение высшего образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»




И. В. Ишина, В. В. Завгородняя





                ФИНАНСИРОВАНИЕ
                НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИХ РАБОТ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ





            Монография










Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К⁰» 2016

УДК 336
ББК 65.26
    И97
Рецензенты:
     Е. Н. Алифанова - доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Финансовый мониторинг и финансовые рынки» ФГБОУ ВО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)»;
     М. Г. Полозков - доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры экономики и финансов ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Авторы:
     И. В. Ишина - доктор экономических наук, профессор (введение, разделы 1.1, 1.3, 2.2, заключение, приложение Е);
     В. В. Завгородняя - кандидат экономических наук, доцент (разделы 1.2, 2.1, приложения А-Д).

     Ишина И. В.
         Финансирование научно-исследовательских работ: российский и зарубежный опыт: Монография / И. В. Ишина, В. В. Завгородняя. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2016. — 162 с.
        ISBN 978-5-394-02809-0
         В монографии систематизированы и обобщены современные подходы к финансированию научно-исследовательских работ в России и ряде зарубежных стран, в частности Германии, Великобритании, Японии, КНР. По результатам проведенного исследования авторами сформулирован ряд рекомендаций по изменению системы финансирования научно-исследовательских работ, проводимых в Российской Федерации, и совершенствованию инструментов бюджетного их финансирования.
         Для научных работников, аспирантов, а также для практиков, осуществляющих свою деятельность в сфере принятия и исполнения решений по управлению финансированием научно-исследовательских работ.


Монография подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации 2016 года.


© Ишина И.В., Завгородняя В.В., 2016

СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ .....................................................5
1  Системы бюджетного финансирования научно-исследовательских работ в Российской Федерации и зарубежных странах
(на примере Великобритании, Германии, Японии, КНР) .........8
1.1 Правовая база системы бюджетного финансирования научно-исследовательских работ в Российской Федерации
и выбранных для сравнения стран Западной Европы и Азии .....8
1.2 Субъекты и объекты бюджетного финансирования научно-исследовательских работ в Российской Федерации
и в выбранных для сравнения странах Западной Европы и Азии..36
1.3 Инструменты бюджетного финансирования научноисследовательских работ в Российской Федерации и в выбранных для сравнения странах Западной Европы и Азии ................57
2  Сопоставительная оценка характеристик бюджетного финансирования и мер государственной поддержки проведения научно-исследовательских работ в Российской Федерации
и в выбранных для сравнения странах Западной Европы и Азии..91
2.1 Оценка преимуществ и недостатков бюджетного финансирования научно-исследовательских работ
в Российской Федерации и в странах Западной Европы и Азии...91
2.2 Совершенствование инструментов бюджетного финансирования научно-исследовательских работ в Российской Федерации с учетом опыта выбранных для сравнения стран Западной Европы и Азии .111
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..................................................131
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ............................138
ПРИЛОЖЕНИЕ А Мероприятия, определенные Минобрнауки России, с целью развития науки и техники ...................148
ПРИЛОЖЕНИЕ Б Объем субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в части проведения научных исследований по высшим учебным заведениям, подведомственным Минобрнауки России, 2014 г. (млн. рублей) .150

3

ПРИЛОЖЕНИЕ В Субъекты и объекты бюджетного финансирования научных исследовательских работ в России.....153
ПРИЛОЖЕНИЕ Г Структура расходов федерального бюджета на НИОКР в разрезе ГРБС, 2014-15 гг. (проценты) ............154
ПРИЛОЖЕНИЕ Д Организация управления научноисследовательской работой в КНР.............................155
ПРИЛОЖЕНИЕ Е Финансовое обеспечение грантов и стипендий органами государственной власти и Президентом Российской
Федерации ..................................................157

4

ВВЕДЕНИЕ


     Инновационная экономика в настоящее время становится непременным атрибутом развития общества, ускорения его социальноэкономического роста, достижения высокого уровня жизни населения страны, утверждения международной значимости государства.
     Основой, базисом инновационного построения экономики является всестороннее обеспечение этого процесса, генерирование все новых знаний системно организованными фундаментальными, поисковыми и прикладными исследованиями, для осуществления которых требуется все большие объемы ресурсов, в том числе финансовых.
     Поскольку результаты научных исследований, особенно фундаментальных и поисковых, имеют значительную неопределенность в возможном использовании, это ведет к большим рискам при инвестировании, неприемлемым для коммерческого капитала, тем более в условиях кризисной ситуации, имеющей место в экономике России, поэтому высокую значимость имеет финансовое обеспечение науки бюджетными средствами. В настоящее время бюджетные средства составляют более половины от общих объемов финансирования российской науки и их востребованность для проведения научных исследований постоянно возрастает; при этом имеют место сложившиеся ранее тенденции затратной, экстенсивной ориентации данного процесса, которые необходимо учитывать и находить пути преодоления.
     В целях решения этих задач в России в настоящее время создана нормативная правовая база функционирования науки, принят и действует Федеральный закон «О науке и научно-технической политике», ряд других правовых актов. Создан и развивается инструментарий реализации нормативных требований по организации проведения научно-исследовательской деятельности на основе программно-целевого подхода, в частности разработана Государственная программа «Развитие науки и технологий» на 2013-2020гг.», находится в стадии утверждения Стратегия научнотехнологического развития Российской Федерации на долгосрочный период, созданы и функционируют государственные научные фонды.
     Разработан такой важный инструментарий регулирования научноисследовательской деятельности как льготные условия ее налогообложения, много внимания уделяется совершенствованию методов оценки результативности научно-исследовательских работ и их бюджетного финансирования.

5

     В целом создана база для формирования устойчивой тенденции повышения результативности бюджетного финансирования научноисследовательских работ.
     Но остается необходимость мониторинга ее состояния и реализации, анализа и дальнейшего развития.
     Имеющийся международный опыт также свидетельствует о постоянном наличии тенденций возрастания объемов научно -исследовательской деятельности, финансовых средств на ее проведение и поиске путей придания науке, научной деятельности интенсивного характера, повышения ее результативности на основе оптимизации, рационализации функционирования всех элементов системы государственного финансового обеспечения.
     В этих целях разработаны и реализуются базовые нормативные правовые основы, учитывающие национальные условия и особенности научной деятельности и ее бюджетного финансирования; инструментарий реализации нормативных установок, также отражающий особенности политического и социально-экономического устройства конкретных стран, их финансового положения, методы совместного участия в организации и проведении научной деятельности, ее финансирования государством и бизнесом.
     Системы организации науки и бюджетное финансирование в России и некоторых странах, например, Германии, Великобритании, Японии, КНР во многом имеют сходство по своим общим задачам и подходам к их решению. Но имеются также и различия, некоторые из которых, связанные с зарубежным опытом, могут быть учтены и в российской практике совершенствования бюджетного финансирования научно-исследовательских работ, повышения его результативности.
     Вместе с тем пока еще отсутствует комплексный и системный характер рассмотрения проблем бюджетного финансирования научноисследовательских работ, что обуславливает необходимость обобщения российского и зарубежного опыта нормативного правового регулирования этого процесса; исследования наиболее предпочтительных инструментов осуществления научноисследовательской деятельности образовательными и научными организациями; разработки концептуальных подходов к выбору показателей ее результативности.
     Все это определяет необходимость исследования имеющегося состояния системы бюджетного финансирования российской науки, изучения опыта решения подобных проблем в странах, имеющих развитые научные комплексы и разработки предложений по совершенствованию бюджетного финансирования, повышения его

6

результативности, которые могут быть применены в России с учетом зарубежного опыта. Все изложенное свидетельствует об актуальности темы исследования.

7

     1.         Системы бюджетного финансирования научноисследовательских работ в Российской Федерации и зарубежных странах (на примере Великобритании, Германии, Японии, КНР)

     1.1      Правовая база системы бюджетного финансирования научноисследовательских работ в Российской Федерации и выбранных для сравнения стран Западной Европы и Азии

     Во всех странах Западной Европы и развитых странах Азии наука позиционируется как главная сила, обеспечивающая процветание государства, поэтому формируются правовые условия, определяющие общие контуры и рамки развития исследований, конкретизируются и систематизируются их основные научные направления, виды и тематика, решается комплекс вопросов, обеспечивающих выход стран на траекторию развития инновационной экономики, создания комфортных для граждан каждой страны социально-экономических условий проживания.
     В определенной мере вся сформированная правовая база в части регламентации науки, проведения научно-исследовательских работ является основой для формирования финансового ресурсного обеспечения их выполнения, которое может складываться как из бюджетных, так и многочисленных внебюджетных источников: финансовых ресурсов предпринимательского сектора, неправительственных некоммерческих организаций, высших учебных заведений, нерезидентов. Своевременность принятия правовых документов, полнота отражения в них вопросов, касающихся науки, обеспечивает адекватное восприятие норм права и их выполнение, т.е. правовая база выступает основой регламентации условий развития науки, в том числе ее бюджетного финансирования.
     Проводя рассмотрение правовой базы системы бюджетного финансирования научно-исследовательских работ, авторы акцентируют внимание на содержании правовых норм с позиции отражения в них потребности научно-исследовательской деятельности, как процесса формирования новых научных знаний, либо обеспечения их прироста которые находят свое реальное воплощение не только непосредственно в научном продукте, но и способствуют экономическому росту, повышению конкурентоспособности страны, уровня жизни населения. Стремление к достижению этих позиций отражено в явном или завуалированном виде практически во всех правовых нормах, регламентирующих развитие науки в той или иной стране.


8

     Остановимся на рассмотрении совокупности основных, государственного уровня документов, регламентирующих правовую базу осуществления научно-исследовательских работ, в целом очерчивающих правовое поле реализации этого процесса, либо фрагментарно в части постановки, касающейся отдельных вопросов проведения научно-исследовательских работ, в том числе и в, части их бюджетного финансового обеспечения.
     Важность и значимость позиционирования науки как условия завоевания лидерских позиций в конкурентной борьбе за мировое научное пространство, находит отражение практически во всех рассматриваемых нами странах в Основных законах (Конституциях) (Таблица 1).

Таблица 1 - Конституционные основы регулирования научноисследовательской деятельности в России, Германии, Японии, КНР

№    Название документа    Страна         Характеристика        
п/                                                              
п                                                               
1            2               3                   4              
1  Конституция Российской Россия   Ст.44 государство гарантирует
   Федерации                       свободу научного творчества; 
                                   ст.72 определяет совместное  
                                   ведение науки Российской     
                                   Федерацией и субъектами      
                                   Российской Федерации         
2  Основной закон ФРГ     Германия Ст. 91 b государство         
   Конституция ФРГ (GG)            гарантирует свободу науки;   
                                   установлен        механизм   
                                   финансирования      науки;   
                                   разграничиваются полномочия  
                                   по формированию источников   
                                   финансирования     научно-   
                                   исследовательской            
                                   деятельности на уровне       
                                   Федерального Правительства   
                                   и земель                     
3  Конституция Японии     Япония   Ст. 23 государство           
                                   гарантирует свободу научной  
                                   деятельности                 
4  Конституция КНР        КНР      Ст.      20      государство 
                                   способствует развитию науки  
                                   и распространению передовых  
                                   достижений,       оказывает  
                                   поддержку         научных    
                                   исследований, вознаграждает  
                                   за научные достижения        

9

     Конституции ряда рассмотренных стран (Россия, Германия, Япония) содержат правовые нормы, определяющие условия развития науки, определяемые прежде всего гарантиями ее свободы, что означает свободу научного творчества и проведения научных исследований, достаточную независимость ученых и их коллективов от различного рода конъюнктурных, главным образом, сугубо рыночных процессов.
     Но трактовка данной нормы закона, если ее рассматривать с точки зрения финансового обеспечения науки, носит дуальный характер, поскольку поддержка государства науки через финансовое обеспечение в определенной мере ограничивает свободу науки, поскольку ставит исследователей в зависимость от тех направлений, приоритетов, тематики научных исследований, которые определяются на каждом историческом этапе государством, исходя из позиционирования науки как движущей силы инновационного развития, в свою очередь являющейся базой для экономического и социального развития той или иной страны. Поэтому, безусловно гарантируемая конституциями многих стран правовая основа свободы науки имеет важное значение с точки зрения ее развития, но с другой стороны именно финансовое обеспечение делает зависимыми и «несвободными» индивидуальных исследователей и их коллективы, поскольку заставляет искать баланс между индивидуальными и государственными интересами, особенно это положение характерно для бюджетного финансирования.
     Далее, Конституция КНР не содержит норму, напрямую связанную со свободой науки, но в основном законе определено, что государство активно поддерживает и поощряет научные исследования, т.е. развитие науки находится под патронажем государства.
     Наиболее полно правовые нормы в части регулирования науки нашли отражение в Германском Основном Законе (GG) [1] (Конституции ФРГ от 23 мая 1949г.), который в ст.5, содержит не только положение о свободе науки, но и определяет механизм ее финансирования, включая бюджетное. Бюджетное финансирование науки относится к ведению Земель. Основным Законом устанавливаются фундаментальные ориентиры для кооперации между Федеральным Правительством и Землями в сфере финансирования государственных исследований. В соответствии со ст. 91b Федеральное правительство и Земли кооперируются в целях поддержки научноисследовательских институтов и проектов национальной значимости, значение которых выходит за региональные рамки. Это включает направления, которые напрямую не связаны с технологическим и экономическим развитием, или национальными интересами, но, к

10

примеру, фундаментальные исследования, которые послужат стимулом для дальнейшего проведения прикладных исследований в определенных сферах, либо, когда вследствие определенного развития научной сферы, страна получает поколение молодых талантливых ученых и исследование конкурентоспособно на международном уровне. При этом распределение средств между Федеральным Правительством и землями регулируется соответствующими соглашениями. Таким образом, ст. 91 b наделяет правом Федеральное правительство и Земли объединяться в случаях развития проектов повышенной национальной важности на базе соответствующих соглашений в отношении финансирования следующих объектов:
        • институтов и неуниверситетских научно-исследовательских проектов;
        • научно-исследовательских проектов на базе университетов.
     Особенностью Германского Основного Закона в отличие от Конституции Российской Федерации, является установление конкретного механизма не только поддержки научной деятельности, но и наличие конституционных норм, в соответствии с которыми установлено распределение между уровнями власти обязанностей по финансированию проведения научных исследований между научноисследовательскими организациями и высшими учебными заведениями.
     При этом Федеральное Правительство обладает исключительными финансовыми полномочиями в отношении приоритетных научных проектов (аэронавтика, космос, океанография, ядерные технологии) и в отношении международных национальных институтов.
     Совместное финансирование науки и исследований распространяется на такие исследовательские институты, как Фраунхофер (Fraunhofer-Gesellschaft - FhG), ассоциацию Гельмгольца (Helmholtz Association - HGF), общество Макса Планка (Max Planck Society - MPG), ассоциацию Лейбница (Leibniz Association - WGL) и Германский Исследовательский Фонд (the German Research Foundation -DFG).
     Таким образом, кооперации Федерального Правительства и Земель в финансировании определенных направлений научноисследовательской работы отведена лидирующая роль в укреплении позиции Германии в качестве ведущего мирового научного центра. Это потребовало внесения соответствующих поправок в Основной Закон, устанавливающих правила финансирования научных исследований и разработок. Особый акцент в настоящее время сделан на создании надежных условий функционирования исследовательских институтов в университетской структуре. В этих целях разработаны нормы о

11

структуре университетского финансирования, а именно об увеличении государственного финансирования, что должно обеспечить прочный фундамент для развития системы исследований и разработок.
     Представленные конституционные нормы, в частности Конституции России, Основного закона ФРГ определяют рамочные полномочия по участию федеральных и региональных органов власти в управлении наукой. Здесь можно констатировать некоторое определенное сходство позиций между положениями законов: Конституция России содержит ст. 72, в соответствии, с которой управление наукой осуществляется как из центра, так и субъектами Российской Федерации, В Германии ст. 91b полномочия распределены между Федеральным Правительством и Землями. Фактически инициатива по развитию науки должна исходить от двух субъектов, исходя из интересов каждого из них, но в совокупности должна обеспечиваться их взаимосвязь, исходя из государственных приоритетов. Отметим, что в России эта Конституционная норма в реальном режиме практически не выполняется, поскольку субъекты Российской Федерации не имеют соответствующих рычагов и механизмов воздействия на процесс управления наукой, т.к. основная часть ведущих учебных заведений высшей школы, обладающих научным потенциалом находятся в федеральном подчинении, тоже касается и научно-исследовательских организаций, и даже в случае их переподчинения они пока еще в силу слабости финансовой базы субъектов Российской Федерации они не смогут быть профинансированы из их бюджетов.
     Таким образом, пострановый анализ показал наличие общих положений конституционных норм, касающихся позиционирования науки в государстве, гарантирование свободы, поддержки со стороны государства что дает основание сделать вывод о существующем единстве государственных взглядов в отношении науки.
     Помимо конституционных норм практически каждая из рассмотренных нами стран обладает системой законодательных норм, непосредственно регулирующих науку, в том числе финансовое обеспечение или определяющих вектор развития научных исследований, которые косвенно оказывают влияние на формирование ее ресурсной финансовой составляющей, в том числе бюджетной, фактически служат показателем уровня государственного патернализма и его понимания в конкретных странах, свидетельствуют насколько высок охват им (патернализмом) разных составляющих научноисследовательской деятельности включая формирование источников и векторов распределения финансовых ресурсов.

12