Местное самоуправление в единой системе публичной власти. Вектор и последствия конституционной реформы


Местное самоуправление в единой системе публичной власти

                Местное самоуправление в единой системе публичной власти




Вектор и последствия конституционной реформы в Российской Федерации

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора Л.Т. Чихладзе, доктора юридических наук, доцента А.А. Ларичева, доктора юридических наук, профессора Е.Н. Хазова

Рекомендовано к изданию Международным учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии
Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии











ю н и т и UNITY

Москва • 2020

УДК 352(470+571)
ББК 67.400.7(2Рос)
     М53


Peцe^зе^ты:
заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян (зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова);
доктор юридических наук, профессор А.М. Осавелюк (профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА))





1.1анный редактор издатеёьства ИЛ. Эриа0вили, кавдидат юридических ^аук, доктор экотомических ^аук, профессор, ёауреат премии Правитеёьства РФ в обёасти ^ауки и техники





М53 Местное самоуправление в единой системе публичной власти. Вектор и последствия конституционной реформы в Российской Федерации: монография / под общ. ред. Л.Т. Чихладзе, А.А. Ларичева, Е.Н. Хазова. — М.: ЮНИТИ-ДЛНЛ. 2020. — с. 343.

      ISBN 978-5-238-03409-6
      Агентство CIP РГБ

          Монография посвящена актуальным проблемам местного самоуправления в свете новой конституционной реформы, направленной в том числе и на актуализацию местного самоуправления в системе единой публичной власти. Рассмотрены вектор и последствия конституционной реформы в Российской Федерации. Материал подготовлен по состоянию нормативной правовой базы на 1 мая 2020 г.
          В монографии использованы материалы круглого стола «Местное самоуправление в единой системе публичной власти: вектор и последствия конституционной реформы», проведенного кафедрой муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов 14 февраля 2020 г.

ББК 67.400.7(2Рос)


ISBN 978-5-238-03409-6
© ИЗДЛТЕЁЬСТВО ЮНИТИ-ДЛНЛ, 2020
При^адёежит иск.иочите.тыюе право ^а исио.тьзонаиие и распростра^е^ие издания. Воспроизведете всей книги иди ёюбой ее части ёюбыми средствами иди в какой-ёибо форме, в том чисёе в и^тер^ет-сети, запрещается без пись-метого разре0етя издатеёьства.

            Авторский коллектив






1. Олег Александрович Кожевников — профессор, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, профессор кафедры публичного права Уральского государственного экономического университета, доктор юридических наук (параграф 1 главы 2)
2. Александр Алексеевич Ларичев — заместитель декана факультета права НИУ Высшая школа экономики по научной работе, профессор департамента дисциплин публичного права, член Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам при Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления, сопредседатель экспертной комиссии по организации местных сообществ и «открытому муниципалитету», доктор юридических наук (под редакцией, параграф 2 главы 1)
3. Николай Леонидович Пешин — профессор кафедры конституционного права юридического факультета Московского государственного университета, заведующий кафедрой административного права юридического факультета МГУ, доктор юридических наук (глава 1 параграф 1)
4. Усманова Резида Минияровна — доцент, декан Юридического факультета, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, доктор юридических наук (параграф 3 главы 1)
5. Евгений Николаевич Хазов — профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского университета МВД РФ им. В.Я. Кикотя, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России, доктор юридических наук (под редакцией, параграф 7 главы 2)
6. Леван Теймуразович Чихладзе — профессор, заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов, и.о. заведующего кафедрой конституционного и муниципального права юридического факуль

тета Московского государственного областного университета, профессор кафедры юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы им. Ю.М. Лужкова, член Экспертного совета Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, доктор юридических наук (под редакцией, предисловие, заключение, параграф 8 главы 2, параграф 1 главы 3)
7. Александр Николаевич Чертков — доцент, главный научный сотрудник Центра исследования проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, доктор юридических наук (параграф 3 главы 2, параграф 6 главы 3)
8. Иодарий Дарчоевич Эриашвили — профессор, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса юридического факультета Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат психологических наук (параграф 8 главы 2)
9. Юлия Григорьевна Бабаева — заместитель заведующего кафедрой юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы им. Ю.М. Лужкова, кандидат юридических наук (параграф 1 главы 3)
10. Олег Юрьевич Болдырев — преподаватель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, доцент кафедры муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук (параграф 4 главы 1)
11. Марат Сосланбекович Басиев — доцент кафедры государственного права юридического факультета Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова, кандидат юридических наук (параграф 9 главы 2)
12. Ольга Юрьевна Ганина — доцент, доцент кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала) Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат исторических наук (параграф 7главы 1)
13. Николай Иннокентьевич Дорохов — профессор, профессор кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Московского университета им. С.Ю. Витте, кандидат исторических наук (параграф 5 главы 2)

Авторский коллектив

5

14. Елена Павловна Забелина — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), академик Муниципальной академии, эксперт Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС), кандидат юридических наук (параграф 2 главы 2)
15. Елена Юрьевна Зинченко — профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского университета МВД РФ им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук (параграф 7 главы 2)
16. Ксения Алексеевна Иванова — директор научно-образовательного центра местного самоуправления Института управления и регионального развития Российской академии народного хозяйства и государственного строительства при Президенте РФ, кандидат юридических наук (параграф 6 главы 1)
17. Евгений Юрьевич Комлев — старший преподаватель кафедры муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук (параграф 5 главы 1)
18. Елена Алексеевна Осавелюк — проректор Института международного права и экономики им. АС. Грибоедова, кандидат юридических наук (параграф 6 главы 2)
19. Анна Игоревна Соколова — доцент кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала) Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук (параграф 2 главы 3)
20. Оксана Валерьевна Соколова — доцент, заместитель директора Центра непрерывного образования и обеспечения деятельности приемной компании, ведущий научный сотрудник Центра научных исследовании Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), кандидат юридических наук (параграф 2 главы 3)
21. Георгий Владимирович Трубилов — старший преподаватель кафедры правовых основ управления факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук (параграфы 8, 9 главы 1)
22. Ольга Анатольевна Фризен — доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного областного университета, кандидат юридических наук (параграф 4 главы 2)

23. Анна Михайловна Андреева — юрисконсультам ЗАО «ИСЗС-Консалт» (параграф 6 главы 2)
24. Дмитрий Викторович Григорьев — старший преподаватель кафедры государственного права Государственного университета землеустройства (параграф 4 главы 3)
25. Валентина Михайловна Мититюк — аспирант кафедры муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов (параграф 5 главы 3)
26. Ольга Сергеевна Поддубная — заведующая кафедрой государственного и муниципального управления автономной некоммерческой организации дополнительного профессионального образования «Академия АйТи» (АНО ДПО «Академия АйТи»), независимый эксперт, аккредитованный Минюстом России в качестве уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (параграф 3 главы 3)
27. Илья Тимурович Свиридов — глава муниципального округа «Таганский», председатель правления Фонда развития местного самоуправления Москвы (параграф 10 главы 2)

            Предисловие






   Как справедливо отмечает судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондарь, «роль Конституции для местного самоуправления и муниципальной доктрины не ограничивается тем, что, являясь Основным законом, она содержит нормы соответствующего отраслевого, в том числе муниципально-правового, содержания. Не менее важным является то обстоятельство, что Конституция представляет собой своеобразное мерило, критерий оценки всей системы норм и институтов муниципального права на предмет их соответствия высшим ценностям, получающим конституционное признание»¹.
   Местное самоуправление является одной из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации и, как следствие, выступает обязательным элементом современного демократического общества. Следовательно, местное самоуправление и демократия по определению тесно взаимосвязаны. Важная взаимосвязь прежде всего заключается в том, что местное самоуправление является важным и неотъемлемым структурным элементом системы народовластия. По мнению Н.С. Бондаря, «понятие самоуправления близко, но не тождественно понятию демократии. Демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал местного самоуправления. Потому конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии. Возрождение и развитие местного самоуправления как особой, относительно самостоятельной системы демократической организации жизни российского общества являлось одним из важных направлений становления новой российской государственности»¹ ². «Не может быть демокра

¹ Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 108-109.

² Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 32—33.

тии без местного самоуправления, но и не может быть местного самоуправления без демократии. Если отсутствуют реально действующие демократические принципы и нормы его организации, местное самоуправление не может быть признано таковым. В то же время слабость демократических начал в организации местной власти не позволяет в полной мере раскрыться потенциалу демократии как на федеральном, так и на региональном уровне»¹.
    В Конституции РФ были заложены принципиально новые тенденции развития российской государственности¹ ². Здесь нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшиеся в конце 80-х гг. XX столетия по поводу организации принципиально новой системы местного самоуправления. Соответственно глава о местном самоуправлении Конституции РФ оказалась одной из самых дискуссионных³. В итоге в рассматриваемом акте впервые на столь высоком уровне закрепляется, признается и гарантируется демократический институт местного самоуправления⁴. Закладывается основа развития системы народовластия, базирующаяся на осуществлении народом своих учредительных функции непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Эта важнейшая конституционная формула красной нитью проходит через весь текст Конституции РФ и составляет фундаментальную основу демократического развития государства.
    Современная конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации в отличие от советской централизованной модели основывается на децентрализации публичной власти. В данном случае речь идет о функциональной децентрализации, которая выражается в передаче государством прав и средств на принятие управленческих решений относительно самостоятельными органами муниципальной (публичной) власти⁵. Конституционно

¹ Васильев В.И., Постников А.Е., Помазанский А.Е. Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне: правовые основы: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Норма — ИНФРА-М, 2018. С. 9.

² Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // СПС «КонсультантПлюс».

³ Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005.

⁴ Чихладзе Л. Т. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации // Вести. Ун-та МВД России. 2015. № 5.

⁵ Васильев В.И. Децентрализация публичной власти и местное самоуправление // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности: (К 20-летию Основного закона России): Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ИД «Юриспруденция», 2014. С. 399.

Предисловие

9

правовые нормы, регулирующие местное самоуправления, особенно положения ст. 12 Конституции РФ, концептуально базируются на теории дуализма.
   Впервые публичность муниципальной власти была обоснована в правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П¹. Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе то, что местные представительные органы, согласно Закону Республики Коми, являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной.
   Указанная позиция Конституционного Суда РФ основана на глубоком понимании тенденции развития местного самоуправления. Представляется, что в ту эпоху конкретное обоснование властной природы местного самоуправления являлось революционным шагом в понимании сути и значения местного самоуправления. Кроме того, важно и то, что Конституционный Суд РФ указывает на муниципальную власть как на публичную и при этом признает публичной и государственную власть, что принципиально отличается от советской концепции местного управления, где признаками публичной власти обладала только государственная власть¹ ².
   В новейшей теории муниципального права, на различных экспертных площадках и в более поздних решениях Конституционного Суда РФ не раз отмечалось о необходимости понимания единства публичной власти. Главная аргументация такой позиции заключалась в том, что органы государственной и муниципальной власти действуют и по определению должны действовать от имени многонационального народа Российской Федерации. Учредительная функция народа проявляется в делегации, т.е. передаче властных полномочий органам публичной власти. В связи с этим нельзя не согласиться с научной позицией Б. С. Эбзеева, в соответствии с которой «Конституция легитимировала естественно-правовую

¹ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80,90,93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республики Коми» // СПС «Кон-сультантПлюс».

² Клишас А.А., Чихладзе Л. Т. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебник для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». М.: РУДН, 2018. С. 76-77.