Административные процедуры в сфере экономической деятельности

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ 
ПРОЦЕДУРЫ В СФЕРЕ 
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Учебное пособие

Москва
2020

И. А. Трофимова

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

УДК 342.95
ББК 67.401
Т76

Т76

© Трофимова И. А., 2020 

©  Российский государственный 

университет правосудия, 2020

ISBN 978-5-93916-788-8

В Пособии рассматриваются сущность и значение административных процедур 
в сфере экономической деятельности, особенности административных процедур 
в зарубежных странах. Определяются признаки и задачи административных процедур в сфере экономической деятельности. Анализируются принципы и стадии 
административных процедур в сфере экономической деятельности, а также детально раскрываются особенности классификации различных видов административных 
процедур, применяемых в сфере экономической деятельности.
Предназначено обучающимся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» (уровень бакалавриата) по дисциплине «Административные процедуры в Российской Федерации», может быть полезным обучающимся по магистерским программам.
Законодательство приводится по состоянию на 1 сентября 2019 года.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс»

Трофимова И. А.
Административные процедуры в сфере экономической деятельности: 
Учебное пособие. — М.: РГУП, 2020. — 148 с.

А в т о р

И. А. Трофимова, доцент кафедры административного права 
и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП, кандидат юридических 
наук

Р е ц е н з е н т ы :

А. Б. Зеленцов, профессор кафедры административного 
и финансового права РУДН, д-р юрид. наук, профессор;

К. А. Писенко, профессор кафедры финансового права РГУП, 
д-р юрид. наук, доцент

ISBN 978-5-93916-788-8

Содержание

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Глава 1. Понятие, сущность и особенности административных  
процедур в сфере экономической деятельности
1.1. Особенности административных процедур  
в сфере экономической деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.2. Нормативно-правовое регулирование административных процедур . . 15
1.3. Особенности административных процедур в зарубежных странах . . 18
Глава 2. Содержание, задачи, принципы и стадии административных 
процедур в сфере экономической деятельности
2.1. Основные признаки административных процедур  
в сфере экономической деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2.2. Принципы административных процедур в сфере  
экономической деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.3. Стадии административных процедур . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Глава 3. Классификация административных процедур,  
применяемых в сфере экономической деятельности
3.1. Виды административных процедур, применяемых  
в сфере экономической деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.2. Административные процедуры в сфере рассмотрения  
обращений граждан и организаций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.3. Административные регистрационные процедуры . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
3.4. Лицензионно-разрешительные процедуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
3.5. Административные процедуры в сфере государственного  
контроля (надзора) и муниципального контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127
Литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129
Вопросы (тестовые задания) к зачету. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134
Приложение 1  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141
Приложение 2  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144

Введение

Формирование, становление и развитие административно-правового института административных процедур является одним из условий становления демократического правового социального государства, формирования гражданского общества, реализации прав и свобод человека.
Основной целью учебного пособия является усвоение основополагающих знаний о важнейших аспектах административных процедур.
Сущность правового регулирования административных процедур, 
его структура, элементы достаточно глубоко и всесторонне проанализированы в общетеоретической литературе. Вместе с тем наибольшую практическую значимость использование этого понятия 
возможно при рассмотрении конкретных отраслевых проблем. 
Предлагаемое исследование направлено на анализ проблем механизма правового регулирования административных процедур в сфере 
экономики.
Данное учебное пособие позволит познать закономерности организации и функционирования органов исполнительной власти, особенности административных процедур, контрольно-надзорной деятельности государственных органов.
Также одной из целей учебного пособия является обретение студентами знаний, умений и навыков, позволяющих решать государственные задачи по различным направлениям юридической деятельности (нормотворческой, правоприменительной, правоохранительной, экспертной, педагогической), осуществляемой при взаимодействии органов государственной власти с гражданами и юридическими 
лицами при соблюдении прав и свобод граждан, законных интересов 
юридических лиц, а также при исполнении гражданами и юридическими лицами публичных обязанностей.
Особую актуальность данная проблема приобретает в контексте 
осуществления государственного контроля и надзора, о чем также не

Введение  

однократно отмечалось в посланиях Президента РФ, иных нормативных актах государственных органов1. Государство стремится к тому, 
чтобы контролирующие органы стали менторами и советниками 
для предпринимателей.
Административная процедура, хотя и постоянно применяется 
на практике во всех сферах, определяет именно позитивную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Сущность рассматриваемой категории заключается непосредственно в совершении определенных действий, направленных на реализацию полномочий представителей государственной власти и органов местного самоуправления с целью осуществления ими правоприменительной деятельности в рамках различных административных процедур.

1 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской 
Федерации на период до 2020 г.: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 
2008 г. № 1662-р (с изм. и доп.).

Глава 1

Понятие, сущность и особенности 
административных процедур в сфере 
экономической деятельности

1.1. Особенности административных процедур  
в сфере экономической деятельности
Издание в сфере экономической деятельности законов и иных нормативных правовых актов, содержащих административные процедуры, является одной из важнейших задач государства. Применение административных процедур в экономической деятельности способствует более эффективной защите прав и свобод граждан и юридических лиц. В частности, ряд административных процедур применяется 
при осуществлении предпринимательской деятельности юридических 
лиц и индивидуальных предпринимателей. К ним можно отнести регистрационные административные процедуры, лицензионно-разрешительные, контрольно- надзорные и т. д.
В ст. 34 и 35 Конституции РФ гарантируется свобода предпринимательской и иной экономической деятельности, охрана частной собственности.
Понятия «экономическая деятельность», «экономические споры» 
широко используются в российском законодательстве. При этом сам 
термин и его значение не объясняется (например, АПК РФ, ГК РФ, 
федеральные законы).
Экономическая деятельность (англ. economic activity) — это сознательная деятельность человека по производству экономических благ и услуг1.
Термин «экономическая деятельность» используется в науке как в широком, так и в узком смысле.

Экономическая деятельность (в широком смысле) — это деятельность (действия) человека в различных сферах хозяйствования 
по производству каких-либо материальных благ или услуг.

1 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под ред. А. Г. Грязновой. 
М., 2002. С. 1160.

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административных  
процедур в сфере экономической деятельности

Экономическая деятельность (в узком смысле) — это деятельность в определенной сфере хозяйствования.

Цель любой экономической деятельности — получение определенной материальной выгоды (прибыли), обмен произведенными товарами или оказание услуги. При этом удовлетворяются различные 
потребности людей.
Существует большое количество видов экономической деятельности, 
один из которых — предпринимательская деятельность. Понятие «предпринимательская деятельность» определено в Гражданском кодексе РФ (ст. 2).
Предпринимательская деятельность — самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Следует отметить, что в законодательстве объяснения термина «иная 
экономическая деятельность» не дается, хотя арбитражные суды рассматривают споры в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что в свою очередь мешает определению подведомственности экономических споров.
Сущность механизма правового регулирования, его структура, элементы достаточно глубоко и всесторонне проанализированы в общетеоретической литературе. Вместе с тем наибольшую практическую 
значимость использование этого понятия приобретает при рассмотрении конкретных отраслевых проблем.
В настоящем пособии анализируются проблемы, связанные с механизмом правового регулирования общественных отношений в сфере 
экономики, регулируемых административными процедурами.
Государство устанавливает нормативную правовую базу, с помощью которой происходит правовое регулирование экономики, координация деятельности предпринимателей и осуществляется баланс 
государственных (общественных) и частных интересов. Следует отметить, что правовое регулирование подразумевает не только нормативность, но и процедурность экономической деятельности.
В механизм правового регулирования экономической деятельности 
включаются такие элементы, как формирование нормативной право

Административные процедуры в сфере экономической деятельности 

8

вой базы, создание специальных правовых институтов, определение 
полномочий государственных и муниципальных органов в данной 
сфере, формирование системы правовых (административных) процедур в сфере экономической деятельности.
Наиболее важными правовыми основами механизма правового 
регулирования являются законодательные и подзаконные нормативные акты.
Это в первую очередь связано с многоаспектностью и разносторонностью экономики, которая включает как собственное экономическое 
регулирование, так и элементы социального регулирования.
В частности, нормативные акты, регулирующие налоговое и трудовое право, касаются и экономической, и социальной сферы.
Ю. А. Тихомиров отмечал, что «экономика — это не механическое 
соединение отраслей, производств и хозяйствующих субъектов, а целостный социально-экономический механизм, развивающийся гармонично в масштабах страны»1.
Следует отметить, что сложно найти правовые акты, которые бы 
не затрагивали в той или иной мере сферы экономики.
Проблематике непосредственно административной процедуры посвящены работы Д. Н. Бахраха, А. А. Демина, А. С. Дугенеца, А. Б. Зеленцова, П. И. Кононова, И. В. Пановой, Н. Ф. Поповой, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, А. И. Стахова, Э. В. Талапиной, 
Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. Ю. Якимова и др.
В современном административном праве существуют разные подходы к анализу и пониманию административных процедур. Тем не менее, несмотря на широкое распространение понятия «административные процедуры» как административно-правовой категории, определение сущности и назначения административной процедуры остается 
вопросом дискуссионным.
Большой вклад в понимание сущности административной процедуры внесла профессор Н. Г. Салищева. По ее мнению, административные процедуры являются важнейшей составной частью 
административного процесса. Особенности отдельно взятых административных процедур могут и должны быть отражены в специальных законах, которые призваны регулировать на основе предла
1 Тихомиров Ю. А. Правовое обеспечение экономики — территориальный 
аспект // Законодательство и экономика. 2002. N 10. С. 12.

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административных  
процедур в сфере экономической деятельности

гаемых общих подходов процессы, отличающиеся определенной 
спецификой1.
Как указывает А. И. Стахов, административная процедура — это 
система административно-процессуальных норм, определяющих специальный порядок (последовательность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, правила документального оформления) действий публичной администрации (органов 
исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов), а также действий организаций и физических лиц, аккредитованных или находящихся в ведении публичной 
администрации по применению типизированных административноправовых мер, связанных с исполнением наиболее важных и, как правило, унифицированных административно-правовых функций пуб личной администрации, нацеленных на принятие промежуточных и конечных решений по подведомственным административным делам2.
По мнению А. И. Стахова, административную процедуру нужно 
также рассматривать как нормативный регулятор, систему административно- процессуальных норм, определяющих специальный порядок 
(последовательность), нормативную продолжительность во времени 
(срочность), вид, характер, правила документального оформления) 
действий публичной администрации (органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных 
органов) а также действий иных административно-публичных органов по применению типизированных административно-правовых 
мер, связанных с исполнением наиболее важных и, как правило, унифицированных административно-правовых функций публичной администрации, нацеленных на принятие промежуточных и конечных решений по подведомственным административным делам3.

1 См.: Салищева Н. Г. О проблемах формирования в Российской Федерации 
института административной процедуры. Избранное. М.: РАП, 2011. С. 540; 
Салищева Н., Абросимова Е. О. проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 4.

2 Стахов А. И. Административное право: учебник для академического бакалавриата / А. И. Стахов, П. И. Кононов. М., 2017. С. 214.

3 См.: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуальное право России. М., 2016. С. 5; Административное право: учебник и практикум / Под ред. А. И. Стахова. М., 2019. С. 269.

Административные процедуры в сфере экономической деятельности 

10

Административные процедуры тесно связаны с деятельностью 
органов исполнительной власти и органов местного самоуправления 
и возникают в ходе принятия решений и рассмотрения индивидуальных административных дел государственными или муниципальными органами, и, что наиболее важно, они не связаны с конфликтами, 
т. е по сути являются позитивными.
Следует указать, что на данный момент сложилось несколько основных подходов к понятию административных процедур.
Сторонники первого подхода приходят к выводу, что понятие 
«процесс» охватывает и понятие «процедура». Так, Д. Н. Бахрах определяет понятие «административная процедура» через понятие «административный процесс», говоря о том, что «… административный 
процесс — это одна из разновидностей процедуры, причем наиболее 
совершенная»1.
Представители второго подхода понятия «процесс» и «процедура» 
считают тождественными. Например, О. В. Лучин указывает, что процесс практически равнозначен процедуре2.
Согласно третьей точке зрения административный процесс рассматривается как более узкое понятие, вид юридической процедуры. 
При этом любая административно-правовая процедура охватывает 
порядок совершения тех или иных юридически-властных действий 
субъектом права3.
По мнению Ю. А. Тихомирова, «административная процедура — 
это нормативно-установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий 
в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг»4.
Более широкое понятие использует В. Ю. Синюгин, который 
определяет административную процедуру как систему, ориентированную на достижение конкретного правового результата, состоящую из последовательно осуществляемых юридически значимых 

1 Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. М., 2018. С. 583.

2 Лучин О. В. Процессуальные нормы в советском государственном праве. 
М., 1976. С. 25–26.

3 Тихомиров Ю. А. Административные процедуры и право / Ю. А. Тихомиров, 
Э. В. Талапина // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 34.

4 1Тихомиров Ю. А. Административные процедуры: доктрина и практика // В кн.: 
Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. 
Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011. С. 151.

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административных  
процедур в сфере экономической деятельности

действий субъектов, наделенных властными полномочиями, внутренне структурированную правовыми отношениями и динамически 
развивающуюся1.
Следует отметить, что административную процедуру также 
можно рассматривать во взаимосвязи с деятельностью органов 
исполнительной власти или административно-публичных органов в следующих аспектах2:
• как порядок: административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение государственной функции; последовательного совершения административным органом определенных действий, направленных на разрешение 
им индивидуального юридического дела; деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел;
• как определенный вид деятельности органов государственной 
власти, органов местного самоуправления: правоприменительную деятельность по разрешению подведомственных им юридических дел; 
документируемую деятельность различных субъектов, которая состоит из последовательно сменяющих актов поведения (этапов, стадий 
процедуры), в ходе которой реализуется компетенция указанных 
субъектов, применяются нормы и принимаются различные акты государственных и муниципальных органов;
• как форма осуществления исполнительной власти, которая 
определяет внешне выраженные действия, совершаемые должностными лицами исполнительных органов в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции 
и вызывающие определенные последствия;
• как урегулирование правовых споров, возникающих между субъектами административных правоотношений и не связанных с нарушением их административных прав и законных интересов, заключающийся в урегулировании возникшего между указанными субъектами 
спора (разногласия) посредством примирения этих субъектов и принятия властного решения, отвечающего законным интересам обеих 
сторон спора;

1 Синюгин В. Ю. Административная процедура: проблемы дефиниции // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 30–33.

2 Стахов А. И. Административное право: учебник. С. 214.