Развитие моногородов и управление инвестиционной привлекательностью


                I НАУЧНАЯ МЫСЛЬ!




СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ



O.n. UBA№BA U.C. AOTO^BA Г.П. AHTOHOB

РАЗВИТИЕ МОНОГОРОДОВ И УПРАВЛЕНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬЮ



МОНОГРАФИЯ




znanium.com

Москва ИНФРА-М 2016

УДК 338.264:330.322.4
ББК 65.9(2Рос)-561
      И21












   ФЗ    Издание не подлежит маркировке  
№ 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

       Иванова О.П.
И21 Развитие моногородов и управление инвестиционной привлекательностью : монография / О.П. Иванова, И.С. Антонова, Г.Д. Антонов. — М. : ИНФРА-М, 2016. — 260 с. — (Научная мысль). — www.dx.doi.org/10.12737/16571.
          ISBN 978-5-16-011511-5 (print)
          ISBN 978-5-16-103799-7 (online)
          Монография посвящена проблемам развития моногородов на основе становления института социального партнерства, диверсификации экономики и привлечения инвестиций в разработанные инвестиционные проекты моногорода. В исследовании систематизированы критерии оценки проектов и предложен подход к управлению инвестиционной привлекательностью проектов диверсификации экономики моногорода, включающий этапы принятия решения по диверсификации, алгоритм разработки и реализации проектов диверсификации, механизм управления и методику оценки инвестиционной привлекательности проектов диверсификации экономики моногорода.

УДК 338.264:330.322.4
ББК 65.9(2Рос)-561

ISBN 978-5-16-011511-5 (print)
ISBN 978-5-16-103799-7 (online)

© Иванова О.П., Антонова И.С., Антонов Г.Д., 2016

     Введение


   Исторический процесс формирования российских городов, особенно в период индустриализации и концентрации производства в достаточно удаленных друг от друга городах, заложил основу для формирования особого рода населенных пунктов - моногородов. Уровень социальноэкономического развития моногородов напрямую зависит от функционирования градообразующего предприятия (или группы связанных предприятий), являющегося основным местом трудоустройства населения и промышленного производства города. За период с 2008 по 2015 гг., по разным подсчетам, кмоногородам относится от 200 до 500 населенных пунктов. Однако при ежегодном сокращении числа моногородов, входящих в утвержденный государством список, с 335 в 2009 году до 319 в 2015 году, фактическое число моногородов и в особенности накопленных ими проблем, к сожалению, не сокращается. Снижение числа населенных пунктов, относимых к категории «моногород», носит конъюнктурный характер и не свидетельствует об улучшении ситуации в моногородах.
   Система экономических связей в моногородах такова, что свыше 50% объема промышленной продукции в моногородах производится на градообразующих предприятиях, где, по оценкам Министерства экономического развития, трудоустроены 1,3 млн чел. Всего же по данным министерства в моногородах проживает около 16 млн чел., что составляет 11% населения страны. При этом на поддержку социальнокультурной сферы и развитие инфраструктуры моногородов направляется 13-15% чистой прибыли градообразующих предприятий моногородов, что вынуждает сделать вывод о чрезмерном влиянии градообразующего предприятия на экономику моногорода. Это влияние повышает риск устойчивого развития города в случае кризиса такого предприятия. В таких условиях у моногородов есть три сценария дальнейшего развития: инерционное развитие, приводящее к ликвидация градообразующего предприятия и переселению населения, модернизация градообразующего предприятия с сохранением его градообразующего назначения или диверсификация экономики моногорода.
   Анализ возможности использования в РФ зарубежного опыта решения проблем моногородов свидетельствует о том, что в условиях российской экономики актуальны не столько модернизационные изменения экономики моногорода, ведущие к повышению эффективности функционирования градообразующих предприятий, сколько качественные, структурные изменения экономики моногорода, т.е. диверсификация. Специфика процесса диверсификации экономики моногорода заключается в необходимости вовлечения в этот процесс всех представителей сообщества моногорода - населения, администрации, предприятий, а также потенциальных и действующих инвесторов. Последнее особо было отмечено на совещании по вопросам стабильного развития моногородов в апреле 2014 г. в г. Петрозаводске, на котором Президентом было отмечено следующее: «Рассчитывать только на федеральную по

3

мощь в решении проблем моногородов было бы неправильно. Нужна личная вовлеченность в этот процесс руководителей регионов, муниципальных образований и собственников градообразующих предприятий, потенциальных инвесторов» [172].
   Однако даже при избытке трудовых ресурсов и возможности софи-нансирования программ развития моногородов из федерального бюджета реализация планов модернизации моногородов происходит с низкой эффективностью. Средства не используются в полной мере, критерии и требования к подготовке проектов трудоемки и претерпевают регулярные изменения, что вызывает сокращение заинтересованности со стороны местных и региональных органов власти в подготовке соответствующей документации и низкую экономическую обоснованность уже разработанных. Так, в соответствии с федеральной целевой программой на реализацию планов развития моногородов предполагалось направить до 100 млрд руб., однако после того как выделенные 27 млрд руб. в 2010 году оказалась невостребованными, поскольку администрации моногородов не сумели представить обоснованные проекты диверсификации, как следствие, в 2012-2013 гг. средства на реализацию проектов моногородов не выделялись. Если к началу 2013 года свыше 40 проектов развития моногородов еще ожидали финансирования на общую сумму 400 млрд руб., то в 2014 году активность субъектов по разработке документации чрезвычайно сократилась в связи с сокращением бюджетной обеспеченности программы, предполагавшей профинансировать 5-8 проектов на общую сумму 3-5,5 млрд руб.
   Исследование проблем инвестирования проектов диверсификации моногородов показало несовершенство практики отбора и экспертизы инвестиционных проектов, существующей процедуры согласования интересов инвестора и моногорода. Программы развития моногородов зачастую не описывают механизмы стимулирования интереса инвесторов к проектам диверсификации. Даже инвестиционно привлекательные проекты не инвестируются без поддержки государства в непривлекательной среде моногорода. Это обусловлено не только низкой инвестиционной привлекательностью моногородов и градообразующих предприятий, инвестиционными рисками, низкой инвестиционной активностью, но и отсутствием механизмов управления инвестиционной привлекательностью проектов диверсификации экономики моногородов. Таким образом, программы, решающие проблемы развития моногородов путем диверсификации их экономики, нуждаются для своей реализации в эффективной системе управления.
   В монографии представлен подход к управлению инвестиционной привлекательностью проектов диверсификации экономики моногорода, базирующийся на учете требований инвестора и представителей городского сообщества. Основой для разработки данного методологического подхода стал концептуальный подход к развитию социальнопроизводственного комплекса моногорода, который предполагает создание института социального партнерства предприятий, населения, органов местного управления, учет интересов и взаимных ожиданий всех

4

элементов социально-производственного комплекса в модели трехстороннего взаимодействия «бизнес - население - муниципальные органы власти города». Монография включает многолетние разработки авторов, что связано с неуклонным ростом интереса и актуальности данной тематики.
   Первая глава монографии посвящена проблемам управления развитием социально-производственного комплекса моногорода: исследовано понятие и сущность, критерии выделения и проблемы развития современных моногородов; даны определение и характеристика элементов социально-производственного комплекса города с учетом специфики моногородов. Во второй главе определено место и роль диверсификации в процессе развития моногородов: исследовано понятия диверсификации в целом и в разрезе моногорода; сформулирован концептуальный подход к развитию моногородов на основе становления института социального партнерства; сформирован алгоритм разработки и реализации проектов диверсификации экономики моногорода. Заключительная глава монографии посвящена методологическим аспектам оценки и управления инвестиционной привлекательностью: дано понятие инвестиционной привлекательности проектов диверсификации экономики моногорода, предложены механизм управления и методика оценки инвестиционной привлекательности проектов диверсификации экономики моногорода (на примере моногорода Юрги Кемеровской области).
   Результаты исследования могут быть использованы муниципальными органами власти, а также в учебно-методическом процессе по курсам «Инвестиции», «Муниципальное управление», «Инвестиционный менеджмент», «Управление проектами».

Глава 1.
УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ СОЦИАЛЬНОПРОИЗВОДСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА МОНОГОРОДА

   Моногород представляет собой населенный пункт особого рода, что отражено как в самом понятии, так и в присущих ему проблемах, последнее и определяет способы решения проблем моногородов. Специфика понятия «моногород» заключается в терминологическом аппарате, критериях выделения моногородов, социально-производственном комплексе моногорода, глубокой взаимосвязи и взаимообусловленности проблем, характеризующих экономику моногорода, сходство проблем российских и зарубежных моногородов и способов их преодоления, исследование чего определено задачами главы. Основой для анализа текущего положения развития моногородов являются программы и стратегии их развития. В исследовании, представленном в данной главе, определены следующие задачи: на основе анализа законодательной базы, теории и практики применения понятия сформулировать определение моногорода, охарактеризовать сущность и критерии выделения моногородов из числа прочих населенных пунктов; на основе общей характеристики и выделения элементов социально-производственного комплекса города определить специфику элементов социальнопроизводственного комплекса моногорода; на основе анализа проблем муниципального управления, уровня промышленного развития городов, а также современного состояния российских моногородов выявить и систематизировать проблемы развития данных населенных пунктов; на основе исследования зарубежного опыта управления развитием моногородов определить достигнутые результаты и перспективы развития отечественной практики управления развитием моногородов.

        1.1. Моногород: понятие, сущность, критерии выделения

   Исследование теоретических основ организации управления на региональном и муниципальном уровне показало, что единый подход к определению понятия «моногород» так и не сложился. В связи с чем рассмотрим понятие «город», лежащее в основе более узкого - «моногород». Рассмотрим классификацию городов и определим место моногородов в данной классификации, после чего проанализируем существующие определения и сформулируем понятие «моногород».
   В настоящее время отечественными и зарубежными учеными различных областей знаний разработаны многочисленные подходы к определению данного понятия, зависящие от научной специализации, мировоззренческих взглядов и специфики творческого видения конкретного ученого. Города принято классифицировать на основе противопоставления городских видов деятельности сельским, определения минимального предела численности населения, расстояния между домами, прибегая к терминам «образ жизни» или выделяя скопление жилищ.


6

   Толковые словари С. Ожегова и Н. Шведовой, Д.Н. Ушакова определяют город как крупный населенный пункт, являющийся административным, торговым, промышленным, а также культурным центром, управляемым по особому положению [127, 188]. Финансовый энциклопедический словарь отмечает наличие у города значительной численности населения, основную часть которого составляют рабочие, служащие и члены их семей, занятые вне сельскохозяйственного производства [194]. Критерии численности населения отмечаются и в определении, представленном в Большом экономическом словаре: «Отнесение населенного пункта к категории «город» оформляется в законодательном порядке. При этом критерии численности населения города различаются - от 250 человек в Дании до 30 тыс. в Японии» [16, с. 195]. К категории «город» в России относятся населенные пункты с численностью населения не менее 12 тыс. чел., из которых не менее 85% должно быть занято в сфере несельскохозяйственного производства.
   Согласно российскому законодательству города могут быть представлены городским поселением или городским округом. Поселение (населенный пункт) представляет собой населенную территорию, имеющую сосредоточенную застройку в пределах установленной черты (границы) и служащую постоянным местом проживания людей [52]. Принимая во внимание такие критерии, как состав населения, сочетание промышленного и сельскохозяйственного производства, тяготение поселения к определенному центру, состояние путей сообщения и средств связи между поселениями выделяются городские и сельские поселения.
   Городское поселение - это город или поселок (поселок городского типа) с прилегающей территорией, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Границы городского поселения могут включать не только город, но и поселок с прилегающей территорией. Городской округ - это также городское поселение, однако не входящее в состав муниципального района, которому могут передаваться отдельные государственные полномочия федеральным законом или законом субъекта Федерации. Так, при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Президент также утверждает определенные правительством приоритетные направления научной деятельности. Сфера же компетенции муниципального района устанавливается для решения вопросов местного значения межпоселочного характера, а также в целях реализации отдельных полномочий государства. Городское поселение противопоставляется сельскому поселению на основе законодательных критериев выделения городского поселения из числа прочих населенных пунктов - численность населения, характеризуется определенной отраслевой структурой - преобладание промышленности и сферы услуг, а также имеет культурно-исторические особенности развития поселенческих общностей.
   Город - социально-производственный комплекс, возникший в результате развития промышленного производства, его концентрации и компактного размещения, создания объектов муниципальной и других

7

видов собственности. На этой индустриальной и экономической основе формируются цивилизованные системы научного, торгового, транспортного, образовательного, медицинского, культурного, жилищнокоммунального и информационного обслуживания производства и населения города, а также прилегающих территорий. Размер, численность и плотность населения, пространственная неоднозначность, диверсификация и самодостаточность представляют особенности городов. Города имеют различный административный статус и степень специализации своей экономической базы. В России выделяют, как правило, города-столицы, областные (краевые) центры, города районного (областного) подчинения, а также малые города. Представленная классификация вбирает в себя как признаки численности населения, так и место этих городов в структуре административного деления.
   Город как система состоит из подсистем, которые взаимосвязаны между собой и с внешними связями. В структуре социальноэкономической системы города выделяются подсистемы: социальная, правовая, экономическая, экологическая, финансовая, трудовых ресурсов. В [176] выделены следующие ресурсы в составе системы муниципального образования: имущественные, пространственные, кадровые, ресурсы организационной структуры управления, информационные и финансовые. При этом каждый из ресурсов, может быть представлен в качестве обособленной подсистемы со своими характеристиками и специфическими методами управления.
   В настоящем исследовании под городом будем понимать социальнопроизводственный комплекс, характеризующийся размером, численностью и плотностью населения, специализацией, профилем, состоящий из подсистем, обладающий способностью к саморазвитию, которую обеспечивают интеграционные процессы на экономическом и социальном уровнях.
   Классификация городов связана с такими понятиями, как профиль, функция, специализация и основная отрасль города. П. Хаггет [196] предложил рассчитывать индекс специализации города, в результате чего среди городов можно выделить промышленные, аграрные, административные, торговые, университетские и курортные города. Подобным образом провести классификацию городов можно и путем установления критериев определения основного направления развития экономики города. К примеру, в проекте ФЗ «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации» [126] было предложено выделять основную отрасль экономики как отрасль промышленности, строительства, транспорта, связи, торговли или сельского хозяйства, в которой в течение последних двенадцать лет было занято не менее 15 процентов общей численности работников, занятых в экономике данной территории, или доля которой в объеме валового регионального продукта составляет не менее 20%. В данном случае принципиальным является определение понятия промышленного города.
   Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких предприятий, выросли из рабочих поселков, сконцентрировав на своей

8

территории большой объем промышленной зоны. Промышленные города могут специализироваться как в добывающих, так и в перерабатывающих отраслях производства. Как правило, господство добывающей отрасли в экономической специализации города означает небольшой возраст города и низкую степень его диверсификации, ограничивая сферу его производства на начальных звеньях технологического цикла. Характерной особенностью большинства советских городов была их жесткая специализация в рамках общенациональной системы разделения труда, что обусловливало чрезвычайное ограничение функций таких городов, попадающих в значительную зависимость от небольшой группы местных предприятий.
   И.А. Сошкин [175] предлагает разграничивать города по функциональному критерию: многофункциональные и монофункциональные (бюджетные, производственные, курортные и др.). Другим основанием классификации городов является их специализация, определяющая профиль производственной деятельности ведущих предприятий города. В основе классификации - критерий занятости, который впервые был использован Ч.Д. Гаррисом, разработавшим классификацию для 377 американских городов. Автор выделил 9 категорий городов: промышленные, города с менее выраженными промышленными функциями, города горнодобывающей промышленности, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуникационные города, университетские города, курортные города и многофункциональные города [175]. В целях обеспечения методологического аппарата автор указанной классификации предлагает формулу функционального профиля территории:

                         R = R .* P / E
r ^region c ^country r region ' ununtry ,


(1.1)

где Rᵣₑgₒₘ - численность представителей данной отрасли в данном районе (городе); Rcₒᵤₙₜᵣy - численность представителей данной отрасли в стране; Pᵣₑgᵢₒₙ - численность населения в районе (городе); Ecₒᵤₙₜᵣy- общая численность занятых в стране.
   Продолжая логику автора, многофункциональным городам можно противопоставить «монофункциональные» - те, которые автор характеризует определенным профилем. Таким образом, из всего числа городов Ч.Д. Гаррис позволяет выделить те, которые имеют моноструктуру или монопрофиль. Проблемным моментом в данном случае является пересечение терминов «функция» и «профиль» при выделении функции города с точки зрения профиля производственной деятельности. Последнее не позволит разграничить и понятия «монопрофильный» и «монофункциональный ».
   В [16] профиль города понимается как структура хозяйственного комплекса города, отражающая его функциональную специализацию. Различаются сложившийся, фактический профиль, который может отражать устаревшую или изначально неэффективную специализацию, и научно обоснованный перспективный профиль, формирующийся


9

с учетом объективных факторов конкурентоспособности города. Кузнецова Г.Ю. [80, с. 33] рассматривает понятие «монопрофильность» как «доминирование какой-либо отрасли промышленности в специализации экономической базы города». Кузнецова Г.Ю. также использует понятие «монопрофилъное поселение», выражая его через количественные показатели: производство на предприятиях доминирующей отрасли свыше 50% объема всей продукции либо наличие свыше 25% занятых данного предприятия [80, с. 34]. К группе монопрофильных поселений в исследовании Г.Ю. Кузнецовой также отнесены поселения, имеющие статус сельских населенных пунктов лесопромышленной специализации, а также часть поселений непромышленной специализации, основными функциями которых являются обслуживание железнодорожного транспорта, исправительных учреждений, воинских частей, рекреационные услуги, а также города - наукограды и закрытые территориальные образования (ЗАТО).
   В постановлении Правительства РФ от 26.02.1997 г. № 222 «О программе социальных реформ в РФ на период 1996-2000 гг.» используются термины «город с монопроизводственной структурой» и «монопро-мышленный город». Также в литературе можно встретить понятия «моноэкономический город» и «моноспециализироанный город». Каждое из представленных понятий имеет как общие, так и специфические черты. Так, В.А. Кожин, А.А. Преснецов, В.С. Провалов [64] предлагают обратить внимание на значение приставки «моно» (от греч. monos - один), которая в обозначении определенной категории городов означает односторонность (моноцентричность) города по какому-либо признаку, подавляющее превалирование какого-либо признака в характеристике города перед другими (одно градообразующее предприятие, односторонняя экономическая специализация, один преобладающий вид деятельности, сфера занятости населения). Тогда понятия «монопро-фильный», «монофункциональный», «моноотраслевой», «моноспециа-лизированный», означают настолько близкие понятия, насколько близки понятия «профиль»,    «функция»,   «промышленность»,    «отрасль»
и «специализация». В.А. Кожин с коллективом соавторов отмечают избыточность термина «моноспециализированный», поскольку «специализация» представляет собой ориентацию деятельности на четко ограниченный круг чего-либо, что близко по смыслу к самой приставке «моно» и не вносит нового смыслового значения. «Монофункциональность» рассматривается как превалирование одной из внешних функций города над другими, например административной функции. Моноотраслевой город в качестве градообразующих предприятий имеет совокупность предприятий одной отрасли. Монопрофильный город, в свою очередь, односторонне ориентирован по одному или совокупности признаков в его характеристике.
   Продолжая данные заключения, представляется, что появление значительного числа определений, характеризующих одно явление, должно быть объединено общим понятием «моногород». Специфические черты каждого конкретного города могут подчеркиваться либо с позиции от-10