Муниципальное право России

                Муниципальное право России




                  Под научной редакцией
Заслуженного деятеля науки РФ, Заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора Б.С. Эбзеева, Заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора, судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева

                  Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора А.М. Осавелюка, Заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора Н.М. Чепурновой, Почетного работника сферы образования РФ,
     доктора юридических наук, профессора Л.Т. Чихладзе

Двенадцатое издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Учебно-методическим объединением по юридическому образованию вузов Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов образовательных организаций, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
Рекомендовано Международным учебно-методическим центром «Профессиональныйучебник» в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»



UNITY
Москва • 2024

УДК [34:352](100)(075.8)
ББК 67.400.7(2Рос)я73-1+67.400.7(3)я73-1
     М90

Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор А.А. Опалева;
                 доктор юридических наук, профессор П[.А. КучеренкО





Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, Почетный работник сферы образования РФ, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, лауреат премии Правительства РФ в области образования



           Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, М90 обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под науч. ред. Б.С. Эбзеева, Г.А. Гаджиева; под общ. ред. А.М. Осавелюка, Н.М. Чепурновой, Л.Т. Чихладзе. — 12-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2024. — 447 с. — (Серия «Dura lex, sed lex»).

           ISBN 978-5-238-03780-6
           Агентство CIP РГБ

           Изложены основные теории местного самоуправления, рассмотрена история возникновения и развития самоуправления в России. Показаны современные подходы к пониманию местного самоуправления, главные направления государственной политики России в этой области. Представлены предмет, метод, система и источники муниципального права. С учетом комплексного характера определено особое место муниципального права в системе российского права. Рассмотрены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и его участия в нем. Описаны структура органов местного самоуправления и различные модели ее организации.
           Для студентов (курсантов), аспирантов (адъюнктов) и преподавателей высших юридических образовательных учреждений, органов и должностных лиц местного самоуправления. Может быть использован в учебном процессе по дистанционным образовательным технологиям.

ББК 67.400.7(2Рос)я73-1+67.400.7(3)я73-1

ISBN 978-5-238-03780-6
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2000, 2002, 2004, 2009, 2011, 2012, 2013, 2016, 2019, 2021, 2023, 2024
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания.

        От авторов




    Современный период развития гражданского общества внес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии самостоятельной отрасли муниципального права. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, муниципальное право позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ, при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.
     В учебнике особое внимание уделяется проблемами муниципального права так, как полная самостоятельность местного самоуправления от государства по определению невозможна. Следовательно, можно и нужно говорить об элементах централизации при сохранении децентрализованной модели местного самоуправления. При такой дуалистической (смешанной) модели важную роль должны играть рациональные механизмы и различные формы координации органов публичной власти. Тем самым для эффективного функционирования местного самоуправления весьма значима координация действий между органами публичной власти (федеральными, региональными и местными).
    Данное издание отражает результаты прошедших конституционных реформ, а также изменения, последовательно вносимые в действующее законодательство о местном самоуправлении в последующем. Единство системы публичной власти, объединяющей органы государственной власти и органы местного самоуправления, получило конституционное закрепление. Органы государственной власти и органы местного самоуправления образуют систему органов публичной власти и обязаны взаимодействовать для эффективного осуществления публичных функций в интересах населения. Там, где местных ресурсов объективно недостаточно, в решении проблем должны участвовать органы государственной власти. Органы местного самоуправления получили новые возможности для эффективного взаимодействия с органами государственной власти ради обеспечения всего комплекса прав, свобод и законных интересов граждан.
    Вместе с тем изложенное, выше не означает огосударствления местного самоуправления, имея в виду особую близость системы органов местного самоуправления к основному субъекту местного самоуправления — населению. Демократическая организация местного самоуправления может и должна быть реализована во всех типах муниципальных образований. Местное самоуправление остается особой

От авторов

подсистемой единой системы публичной власти. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны. Именно в данном контексте необходимо осмыслять и изучать современное муниципальное право России, что и реализовано в настоящем учебнике.
    В учебнике освещены основные теории местного самоуправления, рассмотрен процесс возникновения и развития самоуправления в России. Показаны современные подходы к пониманию местного самоуправления, главные направления государственной политики России в этой области, уделено внимание возрастающей роли местного самоуправления в сфере государственного управления.
    Представлены предмет, метод, система, источники и принципы муниципального права. С учетом комплексного характера определено особое место муниципального права в системе российского права.
    Рассмотрены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и его участия в нем. Описана структура органов местного самоуправления и различные модели ее организации.
    Изложен материал о государственных гарантиях осуществления местного самоуправления. Представлены вопросы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществления контроля и надзора за их деятельностью.
    Приведен сравнительно-правовой анализ моделей организации местного самоуправления и управления в России и зарубежных странах.
       Муниципальное право, обязательная дисциплина в рамках юридического образования, позволяющая не только освоить основные понятия науки и отрасли муниципального права, но и сформировать профессиональный уровень правового сознания и правовой культуры, а также овладеть навыками применения полученных знаний в практической деятельности, правильно оценить сущность, особенности и перспективы развития местного самоуправления.

Коллектив авторов


Ю.Г. Бабаева — кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова
А.Н. Бровкин — заместитель начальника 4 отдела Контрольно-методического управления Главного следственного управления ГУ МВД России по г. Москве
Г.А. Гаджиев — Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда РФ
К.К. Гасанов — доктор юридических наук, профессор, заместитель начальника Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
С.А. Егоров — кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
Т.Э. Каллагов — кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета, доцент кафедры конституционного и административного права Горского государственного аграрного университета
А.Ю. Кирсанов — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Научно-исследовательского института образования и науки, адвокат, адвокат международного класса
А.Л. Миронов — кандидат юридических наук, доцент, докторант Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
А.М. Осавелюк — доктор юридических наук, профессор, академик МСА, профессор кафедры конституционного и муниципального и права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры истории и теории государства и права РГГУ
Д.А. Пашенцев — Заслуженный работник высшей школы РФ, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова, Московского городского педагогического университета
А.С. Прудников — Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
М.В. Саудаханов — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин МИРЭА — Российского технологического университета

Л.Х. Сатушиева — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Юридического института Кабардино-Балкарского государственного университета имени Х.М. Бербекова
И.С. Седой — заместитель начальника ОМВД по району Чертаново Южное г. Москвы, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
О.А. Фризен — кандидат юридических наук, доцент кафедры юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова
Е.Н. Хазов — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
С.О. Харламов — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
Н.М. Чепурнова — Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственноправовых дисциплин Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
О.А. Чистякова — научный сотрудник Научно-исследовательского образования и науки
Л.Т. Чихладзе — доктор юридических наук, профессор, почетный работник сферы образования Российской Федерации, заведующий кафедрой муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы, профессор кафедры юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова
Н.Д. Эриашвили — кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доктор экономических наук, профессор, почетный работник сферы образования РФ, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, лауреат премии Правительства РФ в области образования, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя; профессор кафедры частного права Государственного университета управления

        Author’s foreword





     The modern period of development of civil society has brought an understanding that a democratic, rule-of-law state can solve the main tasks only if there is an independent branch of municipal law. Forming one of the foundations of the constitutional system of the rule of law, municipal law makes it possible to democratize the administrative apparatus, effectively solve local issues and ensure that the interests of local communities are taken into account when conducting state policy, optimally combine the interests and human rights and the interests of the state.
     In the textbook, special attention is paid to the problems of municipal law, since full independence of local self-government from the state is by definition impossible. Therefore, it is possible and necessary to talk about the elements of centralization while maintaining a decentralized model of local self-government. With such a dualistic (mixed) model, rational mechanisms and various forms of coordination of public authorities should play an important role. Thus, coordination of actions between public authorities (federal, regional and local) is very important for the effective functioning of local self-government.
     This publication reflects the results of the past constitutional reforms, as well as the changes consistently introduced into the current legislation on local selfgovernment in the future. The unity of the system of public power, which unites state authorities and local self-government bodies, has been constitutionally consolidated. Public authorities and local self-government bodies form a system of public authorities and are obliged to cooperate for the effective implementation of public functions in the interests of the population. Where local resources are objectively insufficient, public authorities should participate in solving problems. Local self-government bodies have gained new opportunities for effective interaction with state authorities in order to ensure the full range of rights, freedoms and legitimate interests of citizens.
     At the same time, the above does not mean the nationalization of local self— government, bearing in mind the special proximity of the system of local selfgovernment to the main subject of local self-government - the population. The democratic organization of local self-government can and should be implemented in all types of municipalities. Local self-government remains a special subsystem of the unified system of public power. Ethnic and historical features of Russia, the current socio-economic and political situation make it impossible to govern the country only from the center; therefore, the organization of public life should also include mechanisms of self-government of territories, local communities, which, in fact, are still in the development stage, as well as at the stage of awareness of the concept of local self-government by the majority of the population of the country. It is in this context that it is necessary to comprehend and study the modern municipal law of Russia, which is implemented in this textbook.

The textbook highlights the basic theories of local self-government, examines the process of the emergence and development of self-government in Russia. Modern approaches to understanding local self-government, the main directions of Russian state policy in this area are shown, attention is paid to the increasing role of local self-government in the field of public administration.
    The subject, method, system, sources and principles of municipal law are presented. Taking into account the complex nature, a special place of municipal law in the system of Russian law is determined.
    The forms of direct implementation of local self-government by the population and its participation in it are considered. The structure of local selfgovernment bodies and various models of its organization are described.
    The material on state guarantees of the implementation of local selfgovernment is presented. The issues of responsibility of local self-government bodies and their officials, control and supervision of their activities are presented.
    The comparative legal analysis of models of the organization of local selfgovernment and management in Russia and foreign countries is given.
    Municipal law is a compulsory discipline within the framework of legal education, which allows not only to master the basic concepts of science and branches of municipal law, but also to form a professional level of legal consciousness and legal culture, as well as to master the skills of applying the acquired knowledge in practice, to correctly assess the essence, features and prospects for the development of local self-government.

МУтЦИПАЁЬТОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЁЬ, ^АУКА И УЧЕБ^АЯ ДИСЦИПЁИ^А

        MUNICIPAL LAW AS A BRANCH OF LAW, SCIENCE
        AND EDUCATIONAL DISCIPLINE



                  Ключевые слова: муниципальное право, местное самоуправление, муниципальные отношения, метод правового регулирования, гарантия, рекомендация, муниципально-правовые отношения, муниципально-правовая норма, система муниципального права, источники муниципального права, наука муниципального права, учебная дисциплина
        В результате изучения данной главы обучающиеся должны знать:
        •  основные понятия — «муниципальное право», «муниципальные отношения», «муниципально-правовая норма», «муниципально-правовой институт», «система муниципального права» и др.
        •  значение муниципального права и логику его организации как отрасли права
        •  систему источников муниципального права
        •  виды и классификацию муниципально-правовых норм
        •          роль науки муниципального права, ее взаимосвязи и место среди правовых наук уметь:
        •  ставить цели, формулировать задачи, связанные с изучением отрасли муниципального права
        •  отличать и анализировать особенности муниципального права как отрасли права, науки и учебной дисциплины
        •  выявлять проблемы правового характера в муниципальном праве
        •  определять место конкретной правовой нормы в общей системе муниципальноправовых норм
        •  анализировать и оценивать влияние муниципально-правовых отношений на процессы, происходящие в обществе
владеть:
        •  методологией исследования науки муниципального права
        •  признаками муниципальных отношений
        •  особенностями субъектного состава муниципально-правовых отношений
        •  методами правового регулирования отрасли муниципального права
        •  методами планирования и формулирования проблематики в сфере муниципального права

Глава 1


    1.1. Понятие, предмет, метод отрасли муниципального права. Муниципально-правовые отношения, их субъекты

      Муниципальное право понимается как отрасль системы права, как наука и как учебная дисциплина. Они тесно взаимосвязаны!, однако каждое из них имеет специфическое содержание, свой предмет.
      Муниципальное право как отрасль представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления, как наука — совокупность научных теорий и знаний о нормах муниципального права, регулирующих общественные отношения, и практике реализации этих норм, как учебная дисциплина — совокупность знаний, включающая наиболее существенные вопросы, связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления.
      Как любая другая отрасль права, муниципальное право имеет свой предмет и метод правового регулирования.
      Предметом отрасли муниципального права являются общественные отношения, урегулированные нормами конституционного и муниципального права, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.
      Местное самоуправление — особый, специфический уровень власти в государстве. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ¹ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (муниципальная власть). Кроме того, народ реализует свою власть непосредственно через референдумы:, выборы и другие формы прямого волеизъявления.
      Одна из особенностей муниципальной власти состоит в том, что именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее эффективно. Своеобразие местного самоуправления обусловлено также тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), однако могут наделяться отдельными государственными полномочиями². Вместе с тем абсолютно отдельными, не включенными в общую систему властных отношений в государстве они, конечно, не являются: поправки,

   ¹ См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020, по состоянию на 06.10.2022 // Официальный интернет-портал правовой информации» (www. pravo.gov.ru).

   ² См.: Конституционное право России: Гаджиев Г.А., Кучеренко П.А., Маю-ров Н.П., и др. учебник / Москва, 2023.